Desentralisasi Fiskal dan Kekuasaan Elite Lokal

Oleh Irawan Abae, S.E., M.E

(Peneliti Lembaga Studi Pembangunan Ekonomi Maritim dan Kepulauan)

“Ketika kekuasaan dan sumber daya dipindahkan dari pusat ke daerah tanpa pengawasan yang memadai, yang berubah bukan hanya lokasi kekuasaan, tetapi juga siapa yang memiliki kesempatan untuk menguasainya.”

Ada sebuah paradoks yang semakin menarik untuk kita renungkan setelah lebih dari dua dekade desentralisasi berjalan di Indonesia (25 tahun). Wilayah kini memiliki kekuasaan yang lebih signifikan dalam mengelola anggaran daerah atau APBD. Jumlah anggaran yang dikelola oleh pemerintah daerah juga terus meningkat.

Pembangunan jalan dilakukan, infrastruktur publik dibangun, dan berbagai proyek infrastruktur muncul di banyak daerah, dengan APBD yang disusun setiap tahun disertai komitmen untuk pembangunan dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Semua ini menunjukkan bahwa negara semakin mendekat kepada masyarakat.

Namun, di berbagai tempat, pertanyaan yang sederhana masih tetap ada. “Mengapa uang yang semakin besar tidak selalu menghasilkan kesejahteraan yang semakin besar?”

Di satu sisi, masyarakat masih menghadapi masalah ekonomi seperti kemiskinan, tingkat pengangguran yang tinggi, akses pelayanan kesehatan yang terbatas, pendidikan yang belum merata, infrastruktur dasar yang buruk, dan semakin besarnya ketimpangan antawilayah.

Di sisi lain, kekuatan politik lokal berkembang seiring dengan jaringan ekonomi yang semakin kokoh. Maka pertanyaan pentingnya bukan lagi sekadar berapa besar anggaran yang dimiliki sebuah daerah. Melaikan, ke mana sebenarnya Anggaran APBD itu mengalir?

Desentralisasi dan Janji Mendekatkan Negara kepada Rakyat:

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia yang di jelaskan oleh Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004. Desentralisasi pada dasarnya lahir dari gagasan yang sederhana, keputusan mengenai masyarakat sebaiknya tidak seluruhnya dibuat dari pusat.

Pemerintah daerah dianggap lebih mengetahui kebutuhan masyarakatnya. Karena itu, ketika kewenangan politik dan fiskal diberikan kepada daerah, pelayanan publik diharapkan menjadi lebih responsif, pembangunan menjadi lebih sesuai dengan kebutuhan lokal, dan penggunaan anggaran menjadi lebih efektif.

Dalam penjelasan diatas, desentralisasi fiskal seharusnya memperpendek jarak antara uang publik dan kebutuhan Masyarakat. Tetapi ada persoalan yang sering luput dari perdebatan.

Yaitu Mendekatkan kekuasaan kepada masyarakat tidak otomatis berarti mendekatkan kekuasaan kepada kepentingan Masyarakat dan Kekuasaan yang semakin dekat dengan masyarakat juga dapat menjadi semakin mudah dikuasai oleh kelompok tertentu.

Di sinilah persoalan desentralisasi berubah menjadi persoalan ekonomi politik.

Ketika Uang Publik Bertemu Kekuasaan Lokal Terdapat pula bukti bahwa di banyak situasi seperti pada komunitas Masyarakat yang heterogen dan ekonomi perdesaan yang belum berkembang manfaat dari program sosial yang didesentralisasikan justru dikuasai oleh elite lokal (Galasso & Ravallion, 2005).

Yao (2007) lebih lanjut mencatat bahwa risiko-risiko ini menjadi semakin nyata ketika rancangan desentralisasi tertentu menyimpang dari prinsip-prinsip diskresi lokal (kebebasan mengambil keputusan sendiri dalam setiap situasi yang dihadapi menurut KBBI) lokal, penyampaian aspirasi, dan akuntabilitas.

Desentralisasi fiskal menciptakan ruang fiskal bagi pemerintah daerah. Pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk mengalokasikan anggaran, membangun infrastruktur, menyediakan pelayanan publik, memberikan izin, menentukan prioritas pembangunan, serta melakukan pengadaan barang dan jasa. Semua itu merupakan instrumen penting pembangunan. Tetapi semua itu juga mempunyai nilai ekonomi.

Sebuah proyek jalan memiliki nilai ekonomi. Pembangunan rumah sakit memiliki nilai ekonomi. Pengadaan alat kesehatan memiliki nilai ekonomi. Proyek konstruksi memiliki nilai ekonomi. Perizinan memiliki nilai ekonomi. Bahkan jabatan birokrasi dalam sistem pemerintahan memiliki nilai politik dan ekonomi.

Ketika sumber daya publik bertemu dengan kekuasaan politik yang terkonsentrasi, muncul risiko yang disebut dalam literatur ekonomi politik sebagai elite capture. (memonopoli proses pengambilan keputusan dan menguasai sumber daya publik demi kepentingan pribadi atau kelompok mereka sendiri, alih-alih untuk kesejahteraan masyarakat luas)

Sederhananya, elite capture adalah keadaan ketika sumber daya dan kebijakan publik yang seharusnya digunakan untuk kepentingan masyarakat justru lebih banyak dipengaruhi atau dikuasai oleh kelompok elite yang mempunyai kekuatan politik, ekonomi, atau sosial.

Masalahnya menjadi lebih serius ketika elite politik tidak berdiri sendiri. Ia dapat terhubung dengan birokrasi, pengusaha, kontraktor, anggota legislatif, partai politik, bahkan jaringan sosial dan keluarga. Maka yang terbentuk bukan sekadar seorang penguasa. Yang terbentuk adalah jaringan kekuasaan.

Dari Kepala Daerah ke Jaringan Elite Bayangkan sebuah daerah memiliki anggaran pembangunan yang besar. Secara ideal, pemerintah merencanakan pembangunan berdasarkan kebutuhan masyarakat. Proyek dipilih melalui proses yang transparan. Penyedia barang dan jasa berkompetisi secara sehat.

Kontrak diberikan kepada perusahaan yang paling memenuhi persyaratan. Hasil pembangunan kemudian dinikmati masyarakat.

Pada situasi dengan tata kelola yang lemah, rantai hubungan itu dapat mengambil bentuk yang berbeda. Kekuasaan politik dapat terhubung dengan birokrasi. Birokrasi dapat terhubung dengan proses pengadaan.

Pengadaan dapat terhubung dengan kontraktor. Kontraktor dapat memiliki hubungan bisnis dengan elite politik.

Pada titik inilah anggaran pendapatan dan belanja daerah tidak lagi semata-mata berfungsi sebagai instrumen kebijakan publik. Anggaran APBD dapat beralih menjadi arena perebutan rente (Lobi Politik atau Menggunakan pengaruh politik guna mendapatkan hak Istimewa).

Perlu ditegaskan bahwa hal ini tidak berarti setiap proyek pemerintah pasti merupakan tindakan korupsi, dan tidak berarti setiap pengusaha yang memperoleh proyek pemerintah memiliki hubungan khusus dengan penguasa.

Tuduhan semacam itu harus dibuktikan melalui proses hukum. Akan tetapi, risiko konflik kepentingan dan korupsi dalam pengadaan tidaklah sesuatu yang dapat dipandang remeh.

Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) mencatat bahwa berdasarkan data penanganan perkara KPK, pengadaan barang dan jasa pemerintah merupakan salah satu sektor utama dalam perkara korupsi.

Untuk periode 2004–2023, LKPP mencatat 339 perkara korupsi terkait pengadaan barang/jasa.

Karena itu, LKPP menerbitkan pedoman pencegahan korupsi dalam pengadaan, mulai dari tahap perencanaan hingga pelaksanaan kontrak. Artinya, persoalannya bukan sekadar perilaku individu. Ada risiko kelembagaan yang harus diawasi.

Ketika Pengadaan Tidak Lagi Hanya Berfungsi sebagai Prosedur Tender Pengadaan pemerintah semestinya dijalankan dengan mengedepankan transparansi, kompetisi, dan akuntabilitas.

Namun, pada sistem yang mudah dikuasai oleh elite capture, proses pengadaan bisa berubah menjadi ruang temu antara kepentingan publik dan kepentingan privat. Dalam konteks ini, penting untuk memahami bahwa korupsi tidak selalu muncul dalam wujud uang yang secara terang-terangan mengalir ke kantong pejabat.

Korupsi dapat pula berbentuk pengaturan proyek, konflik kepentingan, pemberian keuntungan kepada kelompok tertentu, kolusi, atau upaya mengondisikan jalannya proses pengadaan.

Oleh sebab itu, perhatian publik tidak semestinya berhenti pada pertanyaan “Berapa anggaran proyek ini?” melainkan juga pada pertanyaan “Siapa yang memperoleh manfaat ekonomi dari anggaran tersebut?” Pertanyaan kedua menjadi jauh lebih menentukan apabila kita ingin menilai kualitas desentralisasi.

Sebab ukuran keberhasilan pembangunan bukan hanya berapa banyak uang yang dibelanjakan pemerintah, tetapi seberapa besar manfaat dari uang tersebut benar-benar sampai kepada masyarakat

Jabatan Publik dan Politik Patronase:

Persoalan serupa dapat muncul dalam birokrasi. Pada pemerintahan yang sehat, jabatan semestinya diberikan berdasarkan kompetensi, integritas, dan kinerja.

Akan tetapi, apabila loyalitas politik lebih diutamakan daripada kemampuan, birokrasi dapat berubah menjadi sarana untuk membangun jaringan kekuasaan. Dengan demikian, jabatan tidak lagi dipandang sekadar sebagai amanah administratif, melainkan sebagai bagian dari politik patronase.

Dalam situasi seperti ini, praktik jual beli jabatan tidak hanya merupakan isu korupsi, melainkan juga indikator bahwa institusi publik mulai dipengaruhi oleh kepentingan politik.

Masalah jabatan publik menjadi semakin rumit ketika kekuasaan bersinggungan dengan identitas. Agama, adat, budaya, etnis, serta identitas kedaerahan merupakan unsur penting dalam kehidupan masyarakat Indonesia.

Identitas itu sendiri bukanlah masalah, namun dapat berubah menjadi persoalan ketika dimanfaatkan untuk membentuk loyalitas politik dan mengalihkan perhatian masyarakat dari pertanyaan mengenai kinerja pemerintah. Ketika simbol identitas memberikan legitimasi, sedangkan kekuasaan menyediakan akses terhadap sumber daya, keduanya dapat saling memperkuat sehingga elite menjadi makin sulit untuk dikendalikan.

Di sinilah paradoks desentralisasi muncul. Kewenangan yang seharusnya menghasilkan partisipasi, akuntabilitas, dan kesejahteraan dapat berubah menjadi konsentrasi kekuasaan, elite capture, rente, dan ketimpangan apabila institusi pengawasan lemah.

Karena itu, persoalan desentralisasi bukan hanya berapa besar uang yang ditransfer ke daerah, tetapi apa yang terjadi setelah uang tersebut masuk ke dalam APBD.

Kita tentu tidak boleh menganggap semua kepala daerah korup, semua proyek pemerintah bermasalah, atau semua penggunaan simbol agama dan budaya merupakan manipulasi politik. Namun, risiko elite capture tidak boleh pula diabaikan.

KPK pada November 2025 menyatakan bahwa 51 persen perkara korupsi yang ditanganinya berkaitan dengan lingkungan pemerintah daerah.

Angka ini seharusnya dibaca bukan sebagai tuduhan terhadap seluruh pemerintah daerah, melainkan sebagai peringatan bahwa semakin besar sumber daya yang dikelola di daerah, semakin kuat pula kebutuhan terhadap transparansi dan pengawasan.

Masalah tentang desentralisasi fiskal bukan hanya soal apakah daerah memerlukan uang lebih banyak atau lebih sedikit.

Pertanyaan yang lebih penting adalah siapa yang memiliki kontrol atas uang itu, bagaimana cara uang tersebut dipakai, dan siapa yang mendapatkan keuntungan dari situ? Desentralisasi seharusnya membuat uang pemerintah lebih dekat dengan keperluan masyarakat, bukan lebih mendekat kepada kepentingan orang-orang berkuasa.

Desentralisasi tidak dianggap gagal hanya karena daerah menerima terlalu banyak dana. Desentralisasi gagal ketika uang yang seharusnya diperuntukkan bagi rakyat malah terasa lebih dekat dengan mereka yang berkuasa. (*)